【专家解读】包容审慎式监管在文化新业态领域的创新实践

  近日，文化和旅游部、公安部、住房和城乡建设部、应急管理部、市场监管总局五部门出台了《关于加强剧本娱乐经营场所管理的通知》（简称《通知》）。《通知》以包容审慎式监管原则为指导，从“剧本杀”和“密室逃脱”等文化新业态的特点出发，提出了一系列管理新思路新方法，是剧本娱乐经营场所管理的一次重要创新，对促进新兴文化娱乐市场健康快速发展具有重要意义，受到企业、地方政府、学界的一致好评。

  《通知》顺应了文化新业态发展的新特点、新要求

  在文化消费需求和现代科技共同推动下，各种新的文化样式、文化消费方式不断涌现。这些文化产业新业态以多业态融合、互动性和体验性强、产品更新快等特点，对青年消费群有极大的吸引力，已经成为城市文化娱乐市场新热点。“剧本杀”和“密室逃脱”等剧本娱乐经营场所就是近些年出现的一种深受青年人喜爱的新的娱乐样式。以“剧本杀”为例，据统计，目前我国有“剧本杀”相关企业1.07万家；2020年市场规模达117.4亿元。为年轻人提供了大量就业机会，发展前景广阔。

  传统的文化娱乐监管通常采取前置审批的方式。前置审批的特点是注重准入管理。就是对企业经营资质、经营项目等进行事先审批，审批通过获得许可后方可运营。这种管理方式有助于加强监管，但往往审批时间长、流程多、回复慢，无法适应文化新业态文化产品数量海量增加、消费时尚急剧变化等新特点，没有顾及企业经营的市场风险和投资风险，不利于激发市场主体积极性。

  近些年，为进一步激发市场主体活力，党中央、国务院深化“放管服”改革，推进“证照分离”改革，努力构建新型监管机制，提出了简化审批，强化改革系统集成和协同配套，加强事中、事后监管等一系列改革措施。强调对新业态要秉持包容审慎监管的原则。包容，就是对一些未知大于已知的文化新业态、娱乐新样式采取包容的态度，只要不触及安全底线，积极支持业态发展。审慎，一方面是新业态刚出现还看不准的时候，不要一上来就“管死”，要有一个“观察期”；另一方面是严守安全底线，对触及红线的采取严厉监管措施，坚决打击。

  《通知》的发布就是文化领域坚持“放管服”改革、深化“证照分离”改革、建立新型监管机制的一次创新实践。首先，《通知》秉持鼓励创新、包容审慎的原则制定新兴产业监管规则。通篇体现了在严守安全底线前提下，对文化新业态、娱乐新样式采取包容的态度，积极支持业态发展的精神。其次，《通知》创造性地将“放管服”改革、“证照分离”改革、建立新型监管机制要求体现在剧本娱乐经营场所监管中。如摒弃传统的准入管理，实施告知性备案管理；大幅简化优化备案程序；坚持“放管结合”，划出内容管理、未成年人保护、安全生产等底线红线；建立协同监管机制等。第三，《通知》根据剧本娱乐经营场所新业态特点，精心设计监管模式。比如，建立内容自审机制，加强正面引导，强化主体责任。这种对症下药式的监管无疑有利于调动经营者积极性，提振市场信心，促进文化新业态健康有序发展。

  《通知》提出了系统化的制度创新设计

  《通知》的创新措施具体体现在五个方面。

  一是摒弃传统的准入管理，实施告知性备案管理。以告知性备案方式将场所以及场所使用的剧本脚本清单纳入政府部门监管视野，监管重点从传统的事前审批转向事中事后监管。

  二是创新监管流程管理，大幅简化、优化备案程序。剧本娱乐经营场所经营者登录全国文化市场技术监管与服务平台，提交场所经营地址以及剧本脚本有关信息即可完成备案工作，只需提供故事梗概，无需提交剧本脚本每页内容。备案工作全部采取不见面、无纸化、一站式网上备案，大幅压减备案时间和成本。

  三是坚持“放管结合”。强化剧本娱乐经营场所主体责任，明确内容管理、未成年人保护、安全生产等底线，建立内容自审机制，加强正面引导，强化主体责任。

  四是坚持协同监管。明确了文化和旅游部、公安部、住房和城乡建设部、应急管理部、 市场监管总局五部门的职责分工，建立协同监管机制，形成监管合力。同时，鼓励行业协会、社会力量参与监督，体现了共治共建的理念。

  五是设置政策过渡期。为企业规范经营留足时间。引导企业利用一年过渡期，开展自查自纠，实现合规化经营等。

  《通知》具有启示意义

  文化新业态是文化生产力中最活跃的部分，代表着文化发展的现在和未来。如何科学监管文化新业态考验着各级政府的行政能力和管理水平。《通知》的出台表明，在剧本娱乐经营场所管理上五部委提交了一份让企业、学界、地方政府满意的答卷，《通知》对完善文化领域管理具有启示意义。

  启示之一，确立监管即发展的理念。制定文化政策或法规，说到底就是调整生产关系，使之更好地适应文化生产力的发展，实现促进文化发展繁荣的目标。因此，文化娱乐监管的目的最终是为了促进文化健康有序发展。以前有过这样的教训，有政府部门在制定监管市场主体文件时，往往热衷于从严监管，或只讲监管不及其余。结果，文件出台后市场监管的目的达到了，但因不当监管、过度监管导致市场主体元气大伤，甚至造成行业一蹶不振。《通知》秉持监管是为了发展的原则。为市场主体设置了政策过渡期，既充分考虑到企业实际情况，也确保了安全底线，实现了双赢。这无论对文化领域新业态还是传统文化业态的监管都具有借鉴意义。

  启示之二，确立监管即服务的理念。监管既是对市场主体的约束，也是为市场主体服务。《通知》在管理中大幅简化、优化备案程序，积极推进线上一体化监管，文化和旅游部同步制定剧本娱乐活动备案指南等。在文化管理领域努力做到监管效能最大化、监管成本最优化、对市场主体干扰最小化。这充分体现了监管方式从刚性监管为主向刚柔相济的转变。做到了既管得住，也放得开；既讲合理性，也讲可行性；既讲力度，也讲温度。

  启示之三，鼓励地方先行探索。地方先行探索是《通知》给管理者的一个有价值的提示。在对新业态的了解还不很充分的情况下，可鼓励地方先出台文件进行试点，投石问路。在《通知》发布之前，《上海市密室剧本杀内容管理暂行规定》《辽宁省密室剧本杀管理规定（试行）》先后发布。这些地方政策法规的先行探索为此次《通知》优化剧本娱乐经营场所管理积累了宝贵经验。